Budget 2027 : une nouvelle loi spéciale coûterait-elle 15 milliards d'euros supplémentaires à la France ?

Le gouvernement alerte depuis plusieurs jours sur les conséquences financières d'un blocage budgétaire prolongé l'année prochaine à cause de la présidentielle. Le montant avancé par plusieurs ministres s'appuie bien sur les projections de l'administration, mais son interprétation mérite quelques nuances.

Quinze milliards d'euros : c'est le coût envisagé par le gouvernement si le projet de loi de finances (PLF) pour 2027 n'est pas adopté avant la fin de l'année. Ces derniers jours, le ministre chargé de la Transition écologique, Mathieu Lefèvre, puis celui des Comptes publics, David Amiel, ont repris ce montant pour alerter sur les conséquences d'un blocage budgétaire prolongé, alors que les discussions sur le budget doivent débuter à l'Assemblée en octobre.

franceinfo on X (formerly Twitter): "🔴 Budget 2027 : "L'absence de budget coûte 15 milliards d'euros (...) Au cas particulier de la transition écologique, les dépenses seront sanctuarisées et seront en augmentation."🗣 Mathieu Lefèvre, ministre délégué de la Transition écologique. #canal16 pic.twitter.com/gvn1DTLf9t / X"

🔴 Budget 2027 : "L'absence de budget coûte 15 milliards d'euros (...) Au cas particulier de la transition écologique, les dépenses seront sanctuarisées et seront en augmentation."🗣 Mathie...

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Des déclarations faites dans le sillage des mises en garde du Premier ministre, Sébastien Lecornu, contre le recours prolongé à une loi spéciale, dans une lettre aux parlementaires rendue publique samedi. Mais d'où vient ce chiffre de 15 milliards d'euros, et à quoi correspond-il réellement ? Franceinfo tente de démêler le vrai du faux.

"C'est le chantier de fond de la rentrée" : comment Sébastien Lecornu prépare le budget 2027, le dernier avant l'élection présidentielle

Avant la présentation du projet de loi de finances, le 30 septembre, le Premier ministre cherche la formule magique pour trouver des économies sans risquer d'être renversé.

https://www.franceinfo.fr/economie/impots/c-est-le-chantier-de-fond-de-la-rentree-comment-sebastien-lecornu-prepare-le-budget-2027-le-dernier-avant-l-election-presidentielle_8150600.html

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Ce chiffrage est avancé dans un récent rapport de l'Inspection générale des finances (IGF)(Nouvelle fenêtre), comme l'a confirmé le ministère de l'Economie et des Finances à franceinfo. Publié fin août, il étudie justement les "effets d'une application prolongée de la loi spéciale en 2027". Le scénario est très particulier : il n'envisage pas seulement quelques semaines sans budget, mais une loi spéciale qui se prolongerait pendant neuf à douze mois l'année prochaine, en raison de l'élection présidentielle qui se tiendra mi-avril et début mai, puis des législatives. Ce serait inédit. Sous la Ve République, la loi spéciale n'a été utilisée qu'en 1979, et surtout ces deux dernières années, en 2025 et 2026, et jamais pendant plus de six semaines.

Des dépenses qui continueraient d'augmenter

Une loi spéciale n'est d'ailleurs pas la reconduction pure et simple du budget précédent. Juridiquement, elle permet principalement de continuer à percevoir les impôts. Le gouvernement ouvre ensuite par décrets les crédits correspondant aux "services votés", c'est-à-dire le minimum jugé indispensable à la poursuite des services publics, dans la limite des crédits du précédent budget, comme le stipule la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances(Nouvelle fenêtre).

Mais il ne s'agit que d'une estimation "statique". Pour aboutir à ce résultat, l'administration met en balance les dépenses qui seraient interrompues sous loi spéciale avec celles qui continueraient au contraire de progresser spontanément. Parmi celles-là, la charge de la dette augmenterait de 11 milliards d'euros l'an prochain, les retraites de 12 milliards et les dépenses de santé de près de 10 milliards, selon Bercy. Le solde public conduirait à une dégradation d'au moins 0,5 point de PIB, soit 15 milliards d'euros, détaille le ministère.

Cette estimation est en outre présentée comme un minimum. L'IGF n'a pas pu réaliser une estimation dite "bouclée", qui intégrerait les conséquences d'un éventuel ralentissement de l'économie sur les finances publiques. Les effets de l'incertitude, d'une éventuelle hausse des taux d'intérêt ou encore de l'arrêt de certains investissements ne sont donc pas compris dans ces 0,5 point de PIB. "15 milliards, c'est juste l'exercice comptable budgétaire", confirme à franceinfo Mathieu Plane, économiste et directeur adjoint de l'OFCE.

Aucun levier pour faire des économies

L'absence de budget pour 2027 ne signifie pas que l'ensemble des dépenses publiques est gelé. "Il y a plusieurs périmètres : l'Etat, les collectivités locales et la Sécu", rappelle Mathieu Plane. Une loi spéciale peut contraindre certaines dépenses de l'Etat, sans en empêcher d'autres, notamment sociales, de progresser spontanément. Faute de loi de finances, certaines mesures fiscales destinées à augmenter les recettes ne peuvent pas non plus être adoptées. Résultat : "Vous avez une dépense publique qui augmente plus vite que si vous aviez obtenu un budget qui vise à réduire cette dépense", résume l'économiste.

Le cabinet du ministre des Comptes publics suit le même raisonnement : "Il y a des dépenses qui s'arrêtent sous loi spéciale, mais il y a encore plus de dépenses qu'on ne peut plus arrêter". A cela s'ajoutent des pertes de recettes, puisque certaines dispositions fiscales arrivent à échéance et ne pourront pas être reconduites. Au total, selon le cabinet, "ce qu'on arrêterait [de financer] est bien moins [conséquent] que tout ce qu'on ne pourrait plus arrêter" sans une loi de finances classique.

Le cas des retraites permet de comprendre ce mécanisme. Selon Bercy, leur coût augmentera spontanément d'environ 12 milliards d'euros en 2027 (environ 6 milliards sous l'effet de l'indexation sur l'inflation et 6 milliards en raison de la baisse de la démographie). Mais, "à législation constante, ça se passerait comme ça", rappelle Mathieu Plane. Autrement dit, ces dépenses supplémentaires seraient également actées avec un budget normalement adopté si aucune mesure n'est prise pour les limiter.

La différence tient donc aux mesures qu'un nouveau PLF ou un nouveau projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) permettrait de prendre pour contenir cette progression. Le gouvernement envisage par exemple une moindre indexation de certaines pensions, parmi les retraités les plus aisés. Si une telle mesure ne pouvait être adoptée dans le PLFSS, l'économie attendue ne serait pas réalisée. Et c'est donc sur une partie des 12 milliards de hausse spontanée des retraites que le gouvernement ne pourrait pas agir, pas sur la totalité de cette somme.

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Un coût plus complexe à déterminer qu'il n'y paraît

Le même raisonnement s'applique aux recettes. Mathieu Plane cite l'exemple de la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises. Sans nouvelle disposition fiscale permettant de la reconduire, l'Etat perdrait cette manne. Une loi spéciale prolongée produit donc un effet paradoxal : elle contraint certaines dépenses de l'Etat, mais empêche parallèlement de prendre certaines mesures nouvelles destinées à réduire d'autres dépenses ou à augmenter les recettes.

Un autre scénario permet de mettre ces 15 milliards en perspective. Dans un autre rapport publié en juillet(Nouvelle fenêtre), quatre économistes missionnés par le ministère de l'Economie estiment qu'à "politique inchangée", c'est-à-dire sans aucune mesure nouvelle pour redresser les comptes, le déficit atteindra spontanément 5,9% du PIB en 2027. Une dérive notamment alimentée par la hausse de la charge de la dette, des dépenses de retraites, de santé et de défense.

Reste que les 15 milliards avancés par le gouvernement sont cohérents avec l'ordre de grandeur de la dégradation des comptes publics dans le scénario très particulier d'une loi spéciale prolongée pendant presque toute l'année 2027. Un chiffrage que le directeur adjoint de l'OFCE juge "assez robuste". Mais présenter cette somme comme le "coût" de l'absence de budget est toutefois réducteur puisque la loi spéciale ne génèrerait pas mécaniquement 15 milliards d'euros de dépenses nouvelles. Elle empêcherait surtout l'entrée en vigueur d'une partie des économies et recettes nouvelles qu'un budget 2027 pourrait instaurer, alors que certaines dépenses continueraient, elles, à progresser spontanément.